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商会对行政职权转移的承接
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    摘要:我国商会治理功能的发挥十分有限,其症结是其职权不明,解决问题的关键在于商会和政府职权的重新整合。商会的组织条件、商会与政府治理的共性、国内外实践都证明了政府向商会转移行政职权必需且可行。具体而言,应转移工商登记初审权等六项职权。另外,政府向商会转移行政职权的配置应以能够实现行使职权为导向,重点考察商会性质、类型及商会治理等因素。
商会是一种在市场中开展活动的、以商人为主体并具有一定经济关联性(地缘、业缘或身缘)的、非营利的、非政府的、具有一定公共性和共益性的社团组织。本质上,商会是商人结社权的一种实现形式,具有民间性、自主性和共益性的特点。近年来,我国商会处于快速发展阶段,目前有官办性质的行业协会、国际商会和民间性质的行业商会以及在中国境内的外国商会等几种不同性质的商会。本文就我国商会对行政职权转移的承接作一探讨。
一、我国商会治理功能实现困境及症结分析
(一)我国商会治理功能及实现困境。改革开放以来,以市场为导向的经济改革引发了国家与社会关系的变更,使政府部门之外的社会自治空间得到极大的拓展,商会因其弥补政府和市场治理缺陷的功能,逐渐成为国家治理的重要主体。商会具有服务、自律、代表和协调四大重要治理功能,被视为并列于市场、企业、政府、非正式网络的第五种经济治理机制。但是,我国商会治理功能并没有得到很好的发挥。自上而下产生的具有官办性质的行业协会,与政府之间有着千丝万缕的联系,无法真正代表行业商人的利益,其服务性、代表性功能很难实现。而民间商会通常可以有效代表商人利益,但有着合法存在和缺乏必要法定职权等问题,自律性、协调性功能很难实现,对诸如行业内违反行规、无序竞争和过度竞争等现象往往无能为力,凸显了其公共性、社会性不足的困境。
(二)症结:商会职权不明、不足、不当。发达国家通过法律对商会职权进行明确规定,而我国至今没有规范商会职权的法律;仅有《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》赋予了工商领域协会17项职权,《温州市行业协会管理办法》赋予了民间商会和行业协会16项职权,但上述职权或内涵表达模糊,或缺乏明确的法律依据。民间商会人士普遍反映商会缺乏必要的行业管理权,而行业协会背负了过重的政治包袱,承担着不应由其承担的政治职能。
(三)核心问题:商会与政府职权再整合。首先,解决商会职权不明的关键在于商会与政府之间的边界如何在制度层面上加以厘定。其次,商会发展空间的拓展得益于国家与社会关系的变更,伴随商会职权不断扩充的是政府职能的向外转移。我国商会的职权不足很大程度上在于政府转移行政职权的力度不够。再次,商会职权的配置不当问题也主要是指政府转移行政职权的分配不当,商会与政府职权的整合是解决国内商会职权不明的核心问题。具体包括以下内容:商会是否应对政府转移出来的行政职权进行承接?哪些行政职权应该承接?面对国内多元的商会组织系统,不同性质的商会、不同类型的商会应当如何具体承接政府转移出来的行政职权?
二、政府向商会转移行政职权探析
(一)政府是否应向商会转移行政职权
1.商会与政府在公共性和约束力上存在共性,使得商会承接行政职权具有可行性。一方面,商会作为市场中一定社群的结社组织,在市场经济发展中形成一定的公共空间,能表达市场的集体意志,也能转化为市场的集体行为,商会对于调整范围内的市场主体和行为具有约束力,是政府行使经济调节和市场监管职能的重要合作者。另一方面,尽管政府代表公共利益,商会代表商人利益,商人利益的公共性显然小于政府的公共性,但是,如果政府的职权内容主要是通过保护商人利益而维持公共利益,那么公共利益和商人利益具有较大的近似性,将行政职权转移给商会就具备了基础。这也是被国内外实践证明了的。如, 美国商会属于以服务为宗旨自愿设立、活动自主、经费自理的民间团体,但其在国际业务、立法活动、政治活动、司法活动和为中小企业服务方面发挥着重要作用。“NCLC”(National ChamberLitigation Center) 机构通过“法院之友”制度成为美国高院法律意见书的主要提供者,成为影响美国立法和司法活动的重要力量,同时通过仲裁的方式解决大量纠纷;在被认为是政府职能的中小企业服务方面,美国商会发挥着重要作用。1956年德国《工商会法》采用立法的形式赋予了工商会负责出具产地证书以及其他有关经济往来的证明的权利。法国更是赋予了商会参与兴建、管理公共设施的职权。而我国早在清朝就通过《商部奏定商会简明章程》,赋予商会“仲裁国内商事,调处涉外纠纷”、“代办商业注册,担当信用公正”等职权,事实上就是一种建立在政府监督、允许申诉基础上的政府赋权,即商会承当了部分政府转移的职能。
2.目前我国商会的组织条件现状可以有步骤的承接政府转移的行政职权。(1)改革开放以来我国已有成功经验。如,温州烟具行业发展初期,企业之间的无序竞争使得烟具行业几度陷入低谷。1993年,温州市政府将烟具行业的管理权主动让渡给烟具协会,授予烟具协会可行使企业审批、产品质量检测、制定最低保护价以及新产品维权等权力,取得了良好的成效。(2)我国商会组织条件的发展不可能一蹴而就,可以按照既有的条件,挑选具备承接行政职权条件的商会进行授权,再逐步推广,无论在实践上还是立法中都具有可行性。
3.商会具有信息优势、专业技能,商会承接行政职权具有必要性。商会统计的经济数据和指标较为真实,因为经济指标与税收和商业秘密等联系在一起,企业一般不会如实填写,政府也很难得出准确的统计数据。商会在制定行业标准、进行资质鉴定、行业准入评估等方面具有专业优势;商会在承担“开展行业自律,规范同业竞争,协调内外关系,解决矛盾纠纷”职责,相较于政府可降低成本。
(二)政府应向商会转移的行政职权。政府、市场和商会权利整合的总原则为:宏观、决策、规划等方面的事务由政府承担比较合适,而执行性、技术性的事务由商会承担比较合适,需要通过完善市场机制就能实现的事务则应交由市场。
我国关于商会承接行政职权的规定主要体现为两个文件:1999年国家经贸委的《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》和1999 年《温州市行业协会管理办法》。关于商会可以承接的行政职权规定如下:制定并监督执行行规行约,规范行业行为,协调同行价格争议,维护公平竞争;参与制订、修订本行业的企业产品标准、技术标准、计量标准、质量标准,组织推进行业标准的实施,开展行检、行评工作;接受物价主管部门的委托,进行行业内部价格的管理、协调、监督、指导,组织同行议价;经政府主管部门同意和授权进行行业统计,收集、分析、发布行业信息;经政府部门同意,参与质量管理和监督工作;参与行业生产、经营许可证发放的有关工作,参与资质审查;参与制定、修订国家标准和行业标准,组织贯彻实施并进行监督;承担政府委托的其他事务。笔者结合各国立法和我国现有规范性文件的规定,认为涉及以下内容的行政职权可以赋权商会:1.行业准入的工商登记初审权。2.资质认定的开具原产地证书等商业证明的权利。3.产品、行业标准认定权。4.主持商业仲裁,调解经济纠纷的
权利。5.职业培训的组织和监督。6.其他需由政府授权或委托的事项。
三、商会性质、类型与行政职权的承接
(一)商会性质与行政职权承接的关系。在发达国家,商会往往呈现多元化的特征,从而构成了混合的商会体系。不同的商会往往存在性质上的差异。通常,学界根据商会会员是自愿还是被迫入会,将商会归纳为三种模式:欧洲大陆模式、盎格鲁—撒克逊模式、混合模式。
1.欧洲大陆模式下的商会往往是依据公法成立、会员强制入会的社团。
一般由专门的商会法调整,政府会授予其一定的政府职权,并提供一定的经费。
2.盎格鲁—撒克逊模式下的商会采用一种自由的运作方式,会员自由入会并缴纳会费,不承担任何行政职能,商会在没有政府的控制下实现自己的目标。该模式的商会由于在某些地区出现重复建设的现象,且缺乏稳定的收入,时刻经受着市场的优胜劣汰,具有不稳定性,并非都适合承接行政职权(因为行政职权的行使涉及到公共利益),只有那些实力强大,较为稳定的商会才能被考虑授予行政职权。
3.混合模式,兼具前两种模式的特点,是现在普遍存在的模式。很多国家在维护商会自主性、民间性的同时,也赋予某些商会一定的行政职权。我国的商会体系则体现出双重混合性。一是由于历史原因,我国三种性质的商会并存,即由商务部主管的行业协会和国际商会,由工商联主管的民间商会和大量的外国商会并存。行业协会是改革开放初期,国务院基于行业管理和行业控制的目的,自上而下组建的,其会员以国有企业为主,在体制、财政、人事上与政府有千丝万缕的联系,内部组织运作有较浓的行政化色彩,承担着大量的政治任务和行政职能。工商联主管的民间商会则是随着非公有制经济的发展,在体制外生成, 自主性和民间性较强。外国商会则是中国加入WTO,经会、国际商会和民间商会应有所不同。具有官办性质的行业协会和国际商会,重点应剥离不属于其应承担的政治职能和行政职能,增强独立性和市场性。而在体制外诞生民间商会,重点应该是用法律的形式对其充分授权,并保障授权的实现。
(二)商会类型与行政职权承接的关系。不同类型的商会因其功能特点、组织能力的不同往往要承接不同的行政职权。如,行政职权往往涉及某个行业或某个区域所有商人的公共利益,此时成员众多、覆盖面较广的综合性商会就比较适合承接政府转移的行政职权。
与行政职权承接关系较大的主要有三类商会:
1.以行业划分的行业商会、代表某地区商业利益的综合性商会、由商会或个人组成的商会联合会或总商会。行业商会由一些来自范围较窄的行业专业人士或企业主组成。除了进行政策倡导外,其最重要的职能是调节会员企业内的横向竞争和与上游企业的纵向竞争。涉及出口配额分配职权、专业标准或质量提升标准等行业标准职权以及涉及行业准入的工商登记初审权配置给行业商会比较合适。
2.综合性商会由于会员类型众多和地域覆盖面较广,也非常适合执行政府委托的一些职能。
3.商会联合会的功能重在协调,在主持商业仲裁,调节经济纠纷等方面也具有优势。
四、我国商会承接行政职权的立法建议
(一)明确商会定位并对现有商会进行改造。建议将商会界定为具有民间性、自主性和非营利性的社会团体,将不符合该定位的行业协会、民间商会、国际商会进行改造;要对具有官办性质的行业协会、国际商会和深受政府影响的民间商会进行人事、财务、运作机制上的更新, 剥离与其定位不符的职能。
(二)明确商会职权,尤其是政府向商会转移职权的具体内容。在立法上,建议采用“总原则+列举”的方式对向商会转移的职权内容进行规定。宏观、决策、规划等方面的事务由政府承担;而执行性、技术性的事务由商会承担,需要通过完善市场机制就能实现的事务则应交由市场。具体包括:工商登记初审权;开具原产地证书等商业证明权;产品、行业标准认定权;主持商业仲裁,调解经济纠纷权;职业培训的组织和监督权;其他需由政府授权或委托的事项。
(三)政府向商会转移行政职权的配置应以能够实现行使职权为导向,重点考察商会性质、类型及商会治理等因素。
(四)在具体操作上,政府转移出来的行政职权一部分通过立法的形式转变成商会的自治权,一部分通过授权合同或委托合同的方式由商会具体行使。
(五)规范商会承接行政职权的程序,防止任意性。
   作者:章于芳 中国人民银行上海总部
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